Dernière heure! De belles avancées pour l’accès

Quel mois! L’effervescence au Commissariat à l’information est palpable car les dernières semaines ont été très fécondes pour l’accès à l’information au Canada.

Tout d’abord, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique a déposé un rapport contenant 32 recommandations en fonction de son examen de la Loi sur l’accès à l’information. J’ai comparu deux fois devant le Comité depuis la fin février pour discuter des recommandations que j’avais présentées au Parlement dans un rapport spécial l’an dernier.

D’autres intervenants sont venus exposer leur point de vue et faire part de leur expertise sur le sujet et je profite de l’occasion pour les remercier de leur contribution.

Je suis ravie que le Comité soit en accord avec plusieurs de mes propositions, par exemple en ce qui concerne l’obligation de documenter, les pouvoirs d’ordonnance du commissaire à l’information, la capacité du Commissariat à réviser les documents confidentiels du Cabinet et une application plus limitée de l’exception sur les avis et les recommandations. Parallèlement à cela, un processus de consultation publique sur la réforme de la Loi a été mis en branle par le Secrétariat du Conseil du Trésor en mai.

Le Conseil du Trésor a procédé également à une consultation publique sur le troisième plan du gouvernement pour un gouvernement ouvert. Ceci est une exigence de la participation du Canada au Partenariat pour le gouvernement ouvert (lien en anglais seulement). J’ai soumis mes commentaires sur différentes initiatives qui permettront une plus grande transparence et un partage de l’information produite par le gouvernement.

Une autre nouvelle satisfaisante concerne la décision du Conseil du Trésor à octroyer des fonds additionnels au Commissariat pour s’attaquer à notre inventaire de dossiers en attente de traitement. Cet appui financier permettra d’embaucher de façon temporaire des enquêteurs qui pourront résoudre ces dossiers. Il y a beaucoup à faire, car le financement ne sera disponible que pour l’année financière en cours.

Finalement, je me dois de souligner le dépôt de mon rapport annuel le 16 juin dernier. Le rapport en est un de transition : il chevauche la période qui couvre deux gouvernements. On y retrouve des exemples du changement d’attitude en matière d’accès à l’information.

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J’en ai déjà fait mention : l’année 2016 est propice à la transparence et à l’accès à l’information. Toutes ces nouvelles sont des signes positifs de la volonté du gouvernement à améliorer le régime d’accès à l’information.

Le prochain test demeure toutefois la concrétisation de ces engagements par la présentation d’un projet de loi promis par le gouvernement à l’automne. Ce projet de loi doit être audacieux et à la hauteur des attentes grandissantes du Comité parlementaire, des institutions et des demandeurs d’accès.

 

Il est temps d’apporter des modifications à la Loi

La Loi sur l’accès à l’information du Canada (la Loi) n’établit plus un juste équilibre entre le droit du public d’accéder à l’information et la nécessité du gouvernement de protéger certains renseignements. Bien que la Loi visait à mettre en lumière les décisions du gouvernement, elle est devenue un rempart contre la transparence. C’est pourquoi, en mars 2015, j’ai publié un rapport spécial intitulé Viser juste pour la transparence contenant 85 recommandations ayant pour objet de rétablir cet équilibre essentiel.

Le 31 mars 2016, le gouvernement a annoncé l’adoption d’une approche en deux phases pour améliorer le régime d’accès à l’information. La première phase consisterait à déposer au Parlement un projet de loi en accord avec la lettre de mandat du président du Conseil du Trésor, avec quelques ajouts. Le gouvernement consulte actuellement les Canadiens au sujet de quelques propositions liées à cette première phase. La deuxième phase comporterait un examen plus approfondi de la Loi, qui débuterait en 2018 et serait effectué tous les cinq ans.

Bien que je puisse comprendre la volonté du gouvernement de respecter sans tarder les engagements particuliers qu’il a pris, je suis déçue de l’approche préconisée. La Loi sur l’accès à l’information du Canada est manifestement désuète, en plus d’être largement devancée à l’échelle nationale et internationale. Une réforme complète de la Loi est nécessaire depuis longtemps et devrait être entreprise rapidement pour tenir compte des réalités du 21e siècle dans le domaine de l’information.

La Loi fait actuellement l’objet d’une étude d’un comité parlementaire, qui présentera un rapport de suivi en juin 2016. J’ai comparu devant ce comité le 19 mai 2016. Compte tenu de l’approche en deux phases du gouvernement destinée à améliorer le régime d’accès à l’information, j’ai demandé au comité qu’on accorde la priorité à des recommandations précises formulées dans mon rapport. Si elles sont mises en œuvre, ces recommandations auraient la plus forte incidence sur la transparence du gouvernement. Les recommandations prioritaires comprennent les suivantes :

  • élargir la portée de la Loi à certaines institutions, notamment aux cabinets ministériels et aux institutions qui soutiennent le Parlement et les tribunaux;
  • établir une obligation légale exhaustive de documenter, avec des sanctions appropriées en cas de non-conformité;
  • remédier aux délais afin améliorer la rapidité d’exécution;
  • abroger l’exclusion relative aux documents confidentiels du Cabinet et la remplacer par une exception obligatoire;
  • restreindre l’exception s’appliquant aux avis et aux recommandations ainsi que la nouvelle exception relative aux documents confidentiels du Cabinet de sorte qu’elles ciblent les intérêts en jeu;
  • créer une disposition de primauté de l’intérêt public applicable à l’ensemble des exceptions;
  • renforcer la surveillance du droit d’accès en adoptant un modèle exécutoire;
  • procéder à un examen périodique obligatoire de la Loi, le premier examen étant prévu en 2018.

En résumé, ces recommandations permettront d’améliorer le respect des délais, d’apporter de la rigueur au système et d’assurer une transparence accrue et une meilleure reddition de comptes. Lors de ma comparution, j’ai indiqué qu’il était nécessaire de mettre en œuvre ces recommandations et de prendre des mesures audacieuses pour assurer la protection des droits d’accès des Canadiens.

Vous avez le droit de savoir. Je vous invite à participer à la consultation en ligne que tient le gouvernement dans le cadre de son étude de la Loi. Vous aurez ainsi l’assurance que votre opinion sera entendue pendant cet important processus.

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Une nouvelle vague de transparence (qui n’est peut-être pas si nouvelle?)

Nous sommes témoins de ce qui semble être une nouvelle vague de transparence au Canada. Comme le professeur Mary Francoli l’a dit récemment à l’occasion de la publication de son dernier rapport d’étape sur le Plan d’action pour un gouvernement ouvert de l’administration fédérale, nous nous trouvons à une « croisée des chemins intéressante en ce qui concerne le gouvernement ouvert ». Le nouveau gouvernement s’est engagé à être un gouvernement ouvert en faisant preuve « d’ouverture par défaut ». Simultanément, même au sein du gouvernement, on reconnaît qu’un « changement de culture » sera nécessaire, ce qui prendra du temps et des efforts.

Par le passé, je me suis fait l’écho de ces sentiments, en particulier dans mon rapport sur la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information. Les recommandations que j’ai faites visent à renforcer la gestion de l’information, à assurer la rapidité d’exécution, à harmoniser la Loi avec les mesures visant à rendre le gouvernement ouvert, et à fournir un cadre de travail pour une surveillance convenable et indépendante. Chacun de ces éléments aiderait à favoriser un gouvernement plus ouvert, mais il y a autant de manières de promouvoir la transparence qu’il y en a de l’éviter. Même une loi moderne et progressive ne suffira pas s’il n’y a pas un changement de culture véritable.

Pour moi, la vague de transparence à laquelle nous assistons actuellement n’est pas entièrement nouvelle– il s’agit plutôt d’une tentative visant à rétablir les principes fondateurs de notre démocratie. Cette nouvelle vague fait partie d’une vague plus ancienne qui a commencé il y a longtemps. En fait, lorsque la Loi a été rédigée en 1982, il existait déjà une présomption d’ouverture sous-jacente.

Les fonctionnaires suédois sont un excellent exemple de la culture d’ouverture. Ils célèbrent cette année le 250e anniversaire de leur législation sur l’accès à l’information, qui fut la première au monde.

« Un gouvernement transparent est propice à la démocratie. C’est une condition préalable aux  processus politiques et c’est quelque chose que nous avons adopté et que nous soutenons très fortement en Suède. » Per Sjögren, Ambassadeur de la Suède au Canada.

Ici, au Canada, Don Lenihan et moi avons écrit qu’il fallait avoir une vision intégrée en matière de gouvernement ouvert. Une culture d’ouverture est possible si les principes « d’ouverture par défaut » incluent l’information et le dialogue. En parlant de la Vision canadienne d’un gouvernement ouvert, Don Lenihan dit : « Nous avons défini le concept de « gouvernement ouvert » par ces trois volets : des données ouvertes, un dialogue ouvert et de l’information ouverte. […]  Nous devons non seulement rendre les données ou les informations disponibles, mais nous devons aussi favoriser le dialogue. »

Il faut qu’il y ait un changement de culture dans l’administration, mais tous les Canadiens ont un rôle à jouer en veillant à ce que cette transformation ait bien lieu. Cela commence par exiger davantage du discours public – pour éviter la banalisation des dossiers complexes et pour demander une reddition de comptes authentique par l’information ouverte et le dialogue.

La nouvelle vague de transparence au gouvernement est un signe indéniable et positif, mais ceux d’entre nous qui appartiennent au milieu de l’accès à l’information reconnaissent qu’elle fait partie d’une vague plus grande qui remonte aux racines de notre démocratie. Elles transmettent toutes les deux le même message : le gouvernement doit rendre des comptes et le seul moyen de garantir cette reddition de comptes consiste à fournir des renseignements utiles sans retard pour permettre une participation démocratique sérieuse.

 

Faites-nous part de vos réflexions sur la manière de transformer la culture d’ouverture et de transparence dans la section de commentaires ci-dessous.

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Une occasion de tracer la voie : obligation de documenter

L’accès à l’information repose sur de bonnes pratiques en matière de tenue de documents et de gestion de l’information. Lorsque les documents ne sont pas créés ou conservés de façon appropriée pour documenter les décisions, les droits en vertu de la Loi sur l’accès à l’information sont refusés. Par conséquent, cela nuit à la responsabilisation et à la transparence du gouvernement.

Auparavant, la tenue des documents ne consistait qu’à conserver des notes dans un classeur. Dans le monde moderne, aucun de nous n’échappe au nouvel ordre mondial de l’information, pas même les gouvernements. Aujourd’hui, le volume énorme d’information créée et la rapidité à laquelle elle est transmise présentent un défi constant. La technologie contribue et entrave à la fois notre capacité à conserver l’information. Dans le paysage de l’information actuel, qui évolue à un rythme toujours plus effréné, la responsabilité de créer et de conserver les documents de l’administration fédérale est devenue un enjeu véritable. En 2013, par exemple, j’ai publié un rapport spécial sur l’utilisation de la messagerie instantanée par les employés fédéraux, dans lequel j’ai conclu que l’utilisation des messages NIP à NIP sur un appareil BlackBerry représente une menace réelle pour les droits d’accès à l’information.

Récemment, nous avons observé des cas médiatisés de non-respect de l’obligation de documenter. Citons par exemple le scandale de la triple suppression des courriels en Colombie-Britannique ou les accusations de nature criminelle portées à l’égard des usines à gaz en Ontario. De plus en plus souvent, on me demande d’enquêter sur des plaintes relatives à des documents qui devraient exister, mais qui, pour une raison ou une autre, n’existent pas.

Plus tôt cette année, mes homologues provinciaux et territoriaux de l’ensemble du Canada et moi-même avons abordé la question dans une résolution conjoite visant à résoudre ce problème précis. Ensemble, nous avons fait appel à nos gouvernements respectifs afin qu’ils créent une obligation législative de documenter leurs délibérations, leurs actions et leurs décisions, assortie de pouvoirs de surveillance et de sanctions visant à s’assurer que le droit d’accès des Canadiens aux documents des organismes publics demeure significatif et efficace. J’ai également émis des recommandations précises relatives à cet enjeu dans mon rapport de modernisation de la Loi.

Une obligation législative de documenter, assortie de sanctions en cas de non-conformité, protège les droits d’accès à l’information en :

  • créant des documents officiels;
  • facilitant une meilleure gouvernance;
  • augmentant la responsabilisation;
  • assurant un héritage historique des décisions du gouvernement.

Pour le Canada, ce défi représente une grande opportunité, celle de donner l’exemple. Si le gouvernement souhaite être plus transparent et plus responsable, voilà la voie à suivre.

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Un temps propice à l’ouverture

Nouvelle année, nouvelles perspectives. Cette année, les astres sont alignés. 2016 sera l’année d’un nouvel engagement du gouvernement en matière de transparence. 2016 sera l’année de l’accès à l’information.

Au Canada, nous avons un gouvernement fraîchement élu qui a promis de « mettre la barre plus haut au chapitre de l’ouverture et de la transparence ». Cette promesse se réalisera en partie grâce à l’examen indispensable de la Loi sur l’accès à l’information, qui visera à la moderniser afin qu’elle soit conforme aux normes progressistes d’aujourd’hui.

Il n’y a pas qu’au Canada que des changements prometteurs s’annoncent. En 2016, l’accès à l’information sera célébré partout dans le monde. Le 28 septembre est déjà reconnu comme étant la Journée du droit à l’information, mais l’UNESCO a récemment décidé d’aller plus loin en créant la « Journée internationale de l’accès universel à l’information » (site en anglais seulement). Par ailleurs, cette année, le thème de la Journée mondiale de la liberté de la presse, qui a lieu le 3 mai, sera « C’est votre droit! L’accès à l’information et aux libertés fondamentales ».

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2016 marque également le 250e anniversaire de la toute première loi sur l’accès à l’information au monde, qui fut votée en Suède et en Finlande en 1766. Cette année-là, les législateurs ont reconnu pour la première fois le rôle fondamental que joue l’accès à l’information dans une société démocratique.

Quel est ce rôle, et pourquoi est-il si essentiel et vital pour nous tous?

La liberté d’information – ou l’accès à l’information comme on l’appelle à l’échelon fédéral au Canada – reconnaît le droit des citoyens d’avoir accès à l’information détenue par le gouvernement. En 1983, lorsque la Loi sur l’accès à l’information est entrée en vigueur, on ne comptait que quelques lois de ce type dans le monde. Aujourd’hui, l’ouverture et la transparence sont devenues la norme.

Aujourd’hui, on compte plus de 100 lois sur l’accès à l’information (en anglais seulement) dans le monde. Avec nos ordinateurs, téléphones intelligents et autres tablettes, nous avons en quelques clics accès à une quantité immense d’information. Il devrait en être de même pour l’information gouvernementale. L’accès à l’information est, en quelque sorte, le code source du gouvernement, qui nous permet de voir ce qui se passe en coulisses, de comprendre comment notre gouvernement fonctionne, d’être au courant de ce qui se passe et de nous engager. C’est ce qui nous permet d’exiger que notre gouvernement rende compte de ses actes et de ses décisions.

Au cours de l’année qui vient de s’écouler seulement, l’accès à l’information s’est trouvé au cœur de nombreuses affaires publiques, depuis les dépenses des sénateurs jusqu’au financement d’une organisation environnementale, en passant par le registre des armes d’épaule et même la dégradation de boîtes postales. Selon la Cour suprême du Canada, qui a fait de l’accès à l’information un droit quasi‑constitutionnel, les citoyens doivent avoir accès à « l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique. »

Viser juste pour la transparence

Durant le cours de mon mandat de commissaire à l’information du Canada, j’ai relevé de multiples faiblesses et lacunes dans notre loi. Sous sa forme actuelle, la Loi encourage une culture du retard dans les réponses faites aux citoyens, et elle est trop souvent appliquée pour refuser la divulgation de renseignements. Elle est, en quelque sorte, un bouclier contre la transparence. J’ai récemment proposé une réforme en profondeur de notre Loi sur l’accès à l’information afin de :

  • Faire face aux réalités et aux attentes des Canadiens d’aujourd’hui;
  • Simplifier l’administration et l’application de la Loi en se concentrant uniquement sur les intérêts qui exigent légitimement une protection;
  • Augmenter la rapidité dans le traitement des demandes d’accès;
  • Résoudre définitivement les problèmes récurrents;
  • Modifier la Loi pour qu’elle concorde avec la plupart des lois progressistes et des lois les plus efficaces au Canada et à l’étranger;
  • Maximiser la divulgation conformément à une culture d’ouverture « par défaut ».

Le gouvernement a annoncé dans les lettres de mandat qu’il entreprendrait un examen de la Loi sur l’accès à l’information.

Il est temps que les Canadiens s’engagent. Il est temps pour chacun d’entre nous de participer activement à notre démocratie. Sans accès à l’information, il ne peut y avoir de transparence et on ne peut demander au gouvernement de nous rendre des comptes.

Nouvelle année, nouvelles perspectives. Il appartient à chacun d’entre nous de veiller à ce que le respect de notre droit d’accès à l’information soit bien équilibré et propice à la transparence.

 

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